公务员职务职级并行(对县级以下公务员职务职级并行问题的思考)

公务员职务职级并行
    

    国家推行公务员职务职级并行、待遇与职级挂钩制度其初衷是畅通职级晋升通道,拓展职级晋升空间,解决公务员特别是县以下基层机关公务员职务晋升的“天花板”,促进公务员立足本职安心工作,激励公务员干事创业、担当作为。应该说制度的实行确实对调动公务员特别是基层公务员的积极性发挥了作用,但在县级以下机关施行此项制度过程中出现一系列困境和问题,需要我们在实践和操作中加以研究解决。
    一、主要问题及其表现:
    1、前后政策制度的衔接问题。新职务职级并行规定自2019年6月1日施行后,2015年1月15日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》(中办发〔2015〕4号)文件终止执行,但是在套改过程中,对一些按原来政策只要一两年、甚至半年时间就可以晋升任新的职级的人员,却因新制度后受职数、退居二线等无法晋升,让这部分人感到吃亏,尤其是县级以下机关“退二线”的年龄相对偏轻,二线到正式退休还有几年时间,退居二线人员晋升的机会很少甚至没有,带来这部分群体的不满意。
    2、晋升条件与职数限制的矛盾问题。原来的制度,职级晋升条件相对比较难,但是相对来说比较“过硬”,只要在一定职务职级上你好好工作,满一定的年限,也没有什么明显违法违纪的行为都能按时晋升。比如副科职或副主任科员晋升正科职级、主任科员晋升副处职级只要满15 年,都能得到晋升。而且过去的制度由于时间要求比较长,符合条件的人数不集中,也没有职数限制,所以操作起来较为容易,人员之间也并没有太大的矛盾。
    现行制度规定县(市、区、旗)、乡镇机关二级调研员不超过机关综合管理类职位数量的2%;三级、四级调研员不超过机关综合管理类职位数量的10%,其中三级调研员不超过三级、四级调研员总数的40%;一级至四级主任科员不超过机关综合管理类职位数量的60%,其中一级、二级主任科员不超过一级至四级主任科员总数的50%。折算下来四级主任科员以上占编制总数的72%,二级主任科员以上占42%,从比例上说似乎不低,但由于县级机关普遍行政编制数比较少,所以有比例限制的职级职数其绝对值不大,再加上2015年政策实行职务职级并行人员套改后占了大部分职数,导致有职数限制的职级职数特别是二级主任科员以上职数明显不够。
    另一方面职级晋升条件比以前相对宽松了许多,比如二级主任科员晋升一级主任科员、一级主任科员晋升四级调研员均只需担任二级、一级主任科员二年时间,并且领导实职人员在一次套改后,二次套改时原来的工作年限是可以累积计算的,比如理论上某人2015年正科职,2019年一次晋升为一级主任科员,晋升四调时只需要在正科满4年后就是2019年就符合硬核条件。
   一方面职级晋升的硬核条件主要是工作年限比原来的大为缩短,使得符合晋升条件人员基数大幅增加,另一方面职数限制和原有套改人员优先占领职数导致职数不足的矛盾比较突出。
    3、职级晋升条件和标准难以掌握和统一。现行制度规定“公务员晋升职级应当根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑,不是达到最低任职年限就必须晋升,也不能简单按照任职年限论资排辈,体现正确的用人导向”,这一标准和条件不同于过去的主要按任职年限,给实际操作特别是人员确定带来了困难。
    县级以下机关职数特别是二级以上主任科员职数偏少,难以按单个机关分别核定使用,所以很多地方会结合干部管理权限,采取四级主任科员或者是二级主任科员以上职数在全县范围内统筹使用。正是由于符合基本条件人数多实际职数少,以及面上的条件平衡等问题,组织部门在条件把握、实际晋升程序上就会复杂,将职级管理类似于职务管理。比如原定正科二年后就可以晋升一级主任科员,但现在因符合条件的人数太多,便会抬高晋升标准,规定正科或二级主任科员8年或10 年,有3 次或几次优秀才可以晋升一级主任科员,这里的任职年限、年度考核优秀的次数并不固定,会随符合基本条件的人数、空余职数多少而有一定的变化,另外把优秀次数作为硬核条件也容易有争议,现行制度规定“ 公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果均应为称职以上等次,其间每有1个年度考核结果为优秀等次的,任职年限缩短半年;每有1个年度考核结果为基本称职等次或者不定等次的,该年度不计算为晋升职级的任职年限。”优秀的多少应该是作为任职时间折长短来考虑,不应作为必要条件,就像2007年工改前,级别工资每5 年可以晋升一级,但连续三年优秀也可以晋升一级。况且年度考核优秀也会受工作单位、岗位、职务等多种因素影响,并不完全能代表一个人的工作情况和工作实绩,比如一些领导机关、重要部门负责人年度考核基本是每年优秀,而一些相对较小、职能弱化、边缘化部门负责人工作再突出再有实绩也未必能得到优秀。
    4、职级公务员的使用和待遇问题待统一。
    在实际工作中职务职级的关系主要有两种情况:一种是实际职级比职务对应的职级要高,比如乡镇党委书记镇长是正科职,但同时职级是一级主任科员或四级调研员,股级干部职级是四级主任科员,这种情况是多数。另一种情况是有职级没有具体的职务,可能是领导职数不够,也可能是领导职务退出。比如领导干部退居二线,或因机构改革、年龄等原因免去职务,晋升职级等。
    在人员使用和工作安排上同样有两种情况:一种是按高配的职级使用,比如四级主任科员可相当于过去的非领导职务副主任科员,参与或协助分工。但同样是四级主任科员,有的是由副科级领导干部或非领导职务套改而来,属县委管理干部,有的是原来副科职级套改而来,但在现行制度下难以分清,只有组织部门仍然按原干部管理权限管理,还有在绩效考核奖金发放上有所区别。 另一种情况是低配或者不用,比如作为正科职的县直机关主要负责人,职级晋升到一级主任科员或四级调研员,领导职务被免去后一般都是低于原职务使用、做协助分工类工作或者直接不再负责实质性工作。
    在待遇上按现行制度规定“公务员晋升职级,不改变工作职位和领导指挥关系,不享受相应职务层次的政治待遇、工作待遇。因不胜任、不适宜担任现职免去领导职务的,按照其职级确定有关待遇,原政治待遇、工作待遇不再保留。”那么当职级高于对应职务时不享受相应职务层次的政治待遇、工作待遇。比如股级岗位四级主任科员并不享受副科职干部的政治待遇、工作待遇,仍按股级岗位,如果免去领导职务只有职级的按职级确定有关待遇,这一点有了政策空白,因为职级待遇主要是经济类待遇,政治待遇、工作待遇并没有具体规定。另外在经济待遇上比如绩效考核奖金发放,职务职级并行后, 有的地方仍按实际职务确定系数,比如乡科级正职2.0,正科职级1.8,副科职1.6,副科职级1.5,股级1.4,副股1.3,办事员1.0,有的地方按职级确定系数,前种方法更多的考虑了实际工作岗位与工作责任,但对领导职务退出只有职级的公务员的系数确定带来了困扰,比如因领导职数限制,副局长退出职务晋升二级主任科员后,系数是副科职的1.6,还是副科职级的1.4,还是正科职级的1.8,这点会有争议。后一种方法符合职务职级并行规定,也好操作,但是不同岗位间的差异性又难以体现。
    二、几点对策建议
    1、逐步取消职级职数限制或提高限制职数的职级。从以上问题分析可见,基层机关职级职数限制和职数偏少是主要症结,与省市政府机关相比,基层公务员职级晋升的空间很小很低,难以实现制度的初衷。所以可取消职数限制,并参照2015年职级并行的办法适当提高晋升的条件来总体控制职级层次,也可以提高限制职数的职级,比如县直机关作为正科级单位二级主科员以下职数可以不限制,四调以上职数可规定限制比例,这样会显得更为合理。
    2、做好特殊人群的职级套改和晋升。一是对2015年县以下机关职级并行政策可以设一个3-5年的过渡期,在过渡期内符合晋升条件的可不受职数晋升,比如2005年副科职,按原政策到2020年可以晋升正科职级相当于现在的二级主任科员,但确因职数限制还只能是四级主任科员,可以不限制职数逐级晋升为二级主任科员。二是对退居二线的领导干部虽然没有领导职务,但只要在工作岗位,职级晋升政策应该与在职人员同样享受。其中2019年6月1日现行制度执行前退居二线的可以在调研基础上制定恰当的执行政策。
    3、进一步调整与规范职级晋升条件与标准。为减少符合晋升条件的人数(分母大)与晋升职数(分子小)的矛盾,在取消职数限制或提高限制职级的情况下,可以提高职级晋升的条件,比如从四级主任科员晋升三级主任科员,三级主任科员晋升二级主作科员时间可以延长到4 年,这样从四级主任科员到二级主任科员需要8 年左右时间,比原来 的15 年仍然有了很大空间,具体时间还需认真测算。另外年度考核优秀的可以折算和缩短半年时间,但不必把优秀个数作为晋升的必要条件。职级晋升的条件要尽可能硬化、透明化,尽管组织部门实施时是有一套具体的标准条件,但存在着年度间、批次间并不一致和公开不到位等情况,容易让人感觉到神秘而不够规范、不够透明, 所以不同职级公务员晋升条件要合理,还要向社会公开公示。职级晋升的流程、程序也不必要像领导干部选拔那样复杂、烦琐。
    4、合理界定相关人员的待遇。一是领导干部免职和退居二线后的待遇,根据现行制度规定,不享受政治待遇和工作待遇 ,但其他待遇包括绩效考核、交通补贴等是可以按职级享受待遇,当然,有些地方如果绩效考核奖、交通补贴等是按职务确定的,应该按退居二线前的最高职务待遇享受比较合理。二是女干部四调以上人员是否按60周岁退休问题,应根据中央组织部门统一制定的规定执行,地方不宜自作主张。三是对撤销职务、降低职级人员的待遇则按处理决定执行。
    职务职级并行这项改革举措和惠及公务员的制度,执行之初难免有这样那样的问题,这就需要各级公务员主管部门、广大公务员共同关注和参与研究,以不断改进和完善,使制度更趋合理,操作更加规范。
    以上仅由个人根据平时身边公务员群体对此项制度的议论讨论进行整理和思考而来,难免有不当之处,敬请理解和批评指正。

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