《中国金融》|扶贫贷款风险补偿基金“吕梁模式”

作者|鲍建安「中国农业发展银行副行长、扶贫金融事业部常务副总裁」
文章|《中国金融》2019年第9期

为破解产业扶贫信贷投入瓶颈和小微企业融资难题,2017年以来,中国农业发展银行(下称“农发行”)会同吕梁市委市政府试点建立了扶贫贷款风险补偿基金的“吕梁模式”。同年9月,农发行在吕梁召开了总结推广大会,充分肯定了“吕梁模式”,就推广提出了具体要求。2019年3月6日至8日,笔者赴山西进行调研,对“吕梁模式”试点情况和政策效果进行剖析与研究。

“吕梁模式”建立背景

中央提出要通过产业扶持实现3000万以上农村贫困人口脱贫。习近平总书记2017年6月23日在太原深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调,“深度贫困地区要改善经济发展方式,重点发展贫困人口能够受益的产业,如特色农业、劳动密集型的加工业和服务业等”“要发挥政府投入的主体和主导作用,发挥金融资金的引导和协同作用”。
2017年以来,为了加大山西吕梁深度贫困地区产业扶贫支持力度,农发行与吕梁市委、市政府多次协商,利用好支持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金的政策,发挥财政政策对金融资源的支持和引导作用,把地方政府的组织优势、农发行的专业优势和贫困地区资源优势充分结合起来,由地方政府出资建立产业扶贫贷款风险补偿基金,撬动农发行5~10倍的信贷资金投入,按照基准利率支持吕梁地区特色产业扶贫和小微企业发展。在农发行山西分行和吕梁市分行的大力推动下,2017年7月,吕梁市政府办公厅印发了《吕梁市产业扶贫贷款风险补偿基金实施方案》,并统筹到位1.1亿元补偿基金,标志着“吕梁模式”正式启动。农发行总行专门印发了《关于推动产业扶贫“吕梁模式”的信贷指导意见》《关于同意调整产业扶贫“吕梁模式”有关政策的批复》等文件,单独配套信贷政策,并对吕梁分行下放1000万元授信审批权限,推动了“吕梁模式”顺利试点。

“吕梁模式”的框架设计和操作要点

“吕梁模式”采取政府统筹设立风险补偿基金、企业申请进入项目库、农发行单独配套政策、独立评审放贷的方式运作,如出现实质风险,则按照约定比例启动贷款风险补偿基金进行代偿。

  • 框架设计

政府主导。吕梁市、县两级政府是补偿基金建立、使用和管理的主体,充分体现“政府主导、银企协作、合规有效、市场化运作”的效能,强化政府统领职能,推进多方筹集资金,完善共同管理模式。
稳步推进。结合当地实际,分析、摸清企业产业扶贫资金需求,统筹考虑,稳步推进,将发展前景好、重信誉、能够带动贫困人口脱贫的企业和其他经营主体纳入名单,避免一哄而上和盲目支持,实现精准扶贫、精准脱贫效果。
突出创新。补偿基金参与各方在理念和思想上创新,在模式和工作方法上创新,建立容错机制,具备条件可先行先试,积累操作经验。
风险共担。吕梁市农委、扶贫主管部门直接管理,政府金融办、财政、农发行负责监督,其他有关部门协同配合,各方参与主体共同应对、承担和化解资金风险。
独立评审。农发行对纳入补偿基金项目库中有贷款需求的企业,根据相关政策和内部程序进行独立调查评审,自主选择符合扶贫政策要求的项目予以信贷支持。同时,加强贷后管理并制定具体管理办法,帮助企业规范财务管理。
政策配套。农发行单独制定“吕梁模式”下的差异化信贷支持政策,在降低准入门槛、实行利率优惠、下放评级授信权限、批量调查评审、优化办贷管贷流程、保障资金供应等方面给予政策倾斜。

  • 操作要点

“吕梁模式”顺利运行的关键,是银行和政府协商建立了六项机制,即准入筛选机制、风险分担机制、利益联结机制、基金补偿机制、熔断管理机制以及联合监督机制,严控企业信用风险、贷款集中度风险和操作道德风险。在此基础上,地方政府统筹建立风险补偿基金,银行按照地方政府出资额的5~10倍放大提供信贷资金支持,在企业自身有效资产应抵尽抵后,按照基准利率发放信用贷款。
准入筛选机制。按照企业申请、政府审核、社会公示、农发行确认的项目入库流程和标准,建立候选项目库。原则上单户企业贷款额不超过政府出资额的20%。同时,充分发挥企业联盟(协会)的作用,贷款企业须参加其产品上下游关联的企业联盟(协会),贷前由其参与入库评审,贷后负责协同农发行做好贷款资金使用监管。
风险分担机制。风险补偿基金由地方政府出资和企业缴纳风险补偿金共同建立,其中地方政府出资比例不低于60%,政府出资来源于地方财政专项扶贫资金、财政涉农整合资金等;企业按照自身贷款额度的5%到10%缴纳风险补偿金,须为企业权益性资金。企业有效资产应抵尽抵,企业法定代表人及主要股东签订无限连带责任保证担保合同,无需提供第三方担保。实质风险发生后,政府与企业联盟共同承担80%的代偿责任(原则上政府与企业联盟分担比例为6:4,上限为其联盟成员缴纳的风险补偿金,其余由政府的风险补偿基金承担),银行承担不低于20%的责任。
利益联结机制。申请使用“吕梁模式”的产业扶贫贷款项目,要以直接吸纳建档立卡贫困人口就业或通过土地托管、牲畜托养、吸收农民土地经营权入股或与建档立卡贫困户签订帮扶协议或交易合同等途径进行帮扶,形成政府增信、银行增贷、企业增产、贫困户增收的利益联结机制。
基金补偿机制。对发生实质贷款风险的,先由补偿基金按照贷款到期额的80%进行代偿;剩余部分,通过依法处置企业应抵尽抵的资产和法人及主要股东的个人财产进行偿还,不足部分由农发行承担。地方政府对基金缺口部分建立合理的补充制度,对基金发生代偿或政府出资比例低于60%的,可按时间频次或资金缺口比例补充资金。在处置企业应抵尽抵的资产和法人及主要股东的个人财产代偿银行贷款本息后,剩余处置收入及时补充风险补偿基金代偿部分。
熔断管理机制。“吕梁模式”项目库企业在农发行的所有存量贷款,当关注类贷款达到10%或不良贷款达到5%的,或风险补偿基金政府出资比例低于60%未按时足额补充缺口的,或出现风险补偿基金未按约定原则代偿情况的,暂停业务办理,把银行和政府的风险降到最低。待关注类贷款或不良贷款降至一定比例以内,基金缺口补充到位,风险得到有效控制时,恢复业务办理和后续贷款发放。
联合监督机制。风险补偿基金接受审计、财政部门的监督检查。对风险补偿基金使用管理中出现的违法违纪行为,依照有关规定进行严肃处理,并追究相应的民事责任、行政责任。涉嫌犯罪的,移交司法部门依法追究刑事责任。

“吕梁模式”推进中存在的问题

从全国摸底情况看,目前“吕梁模式”得到当地市委市政府高度重视,但也存在推动不力的现象,主要还是思想观念和管理能力上出现了一些问题,主要集中在以下五个方面。
思想认识不到位。“吕梁模式”建立的目的是推动产业扶贫和小微企业发展。从内部看,近年来,部分分支行从讲政治的高度和农发行职责的角度,理解认识支持产业扶贫和小微企业的重要性紧迫性还不够,推动产业扶贫和小微企业发展的意愿不强,从而对“吕梁模式”的关键点和优势没有研究、缺乏宣传。因为产业扶贫、小微企业贷款额度小、市场风险大、调查程序复杂、贷后管理成本较高、责任追究更严,不想介入、不愿介入的畏难情绪短期内还难以消除;从过度依赖财政资金还款的放贷模式转向注重项目现金流和企业综合收益还款的市场化运营模式还需要一个过程。从外部看,部分贫困地区地方政府主体和主导作用发挥不够,在支持产业扶贫、小微企业领域存在不作为现象,缺乏产业规划、缺少扶持政策,完全交给市场的思想比较普遍。
风险承担意识欠缺。目前,国家有关部门明确要求采取政府担保基金或风险补偿基金等模式的,银行要承担不低于20%的风险。从各家银行的实践来看,银行与政府承担风险的比例一般为3:7或2:8,这也是夯实银行管理责任的体现。目前全行上下普遍对承担风险存在顾虑,过于强调“无风险敞口”“零风险”,希望将风险全部转嫁给政府或企业,导致与政府合作难以开展,且银行过低承担风险比例的要求,也影响了政府建立风险补偿基金的积极性。
信贷队伍的适应能力有待提升。当前相当多的信贷人员对市场化融资模式下的调查评估技能退化,不懂企业、不懂项目、不懂经济效益评价的情况突出,胜任产业扶贫、小微企业项目评审的信贷人员严重缺失。过去懂业务的老同志大部分临界退休或已走上了其他管理岗位,新老衔接上出现断层。
信贷管理手段还需进一步改进。“吕梁模式”对传统的办贷管贷流程带来了考验,当前尚缺乏围绕贷款共管、风险分担、批量处理做文章,办贷要求上仍按照一般企业的客户准入、评审流程和管理模式进行,省级分行对“吕梁模式”下的客户群缺乏统一的监测分析和人员力量统筹,管理合力没有形成,集群式客户营销调查和管理维护的机制还需要探索研究。另外,与工商、税务、水电等政府部门尚未建立起信息共享的大数据平台,科技支撑信贷管理的手段不足。
部分地方政府对建立风险补偿基金存在顾虑。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出“支持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金”。地方政府出资建立风险补偿基金,是贯彻落实中央要求的具体体现,也是发挥地方政府在脱贫攻坚中主体和主导作用的重要内容。政府的出资资金已经列入当年财政预算并实现了直接支出,既不属于政府隐性债务,也不属于违规担保。但由于部分地方政府对规范地方政府举债和清理地方政府隐性负债的理解存在偏颇,导致对财政出资建立风险补偿基金的合规性有一定顾虑,甚至个别地方出现停建或收回扶贫贷款风险补偿基金的极端现象。

相关意见建议

“吕梁模式”的全面推广是个系统工程,既要解决内部认识、管理机制、责任追究、队伍建设等问题,也要推动外部营造良好的合作环境。
从讲政治的高度推动支持产业扶贫和小微企业融合发展。一是提高政治站位,把支持产业扶贫和小微企业作为各省级分行“一把手”工程,层层传导压力,发挥考核指挥棒的导向作用,推动真扶贫、真扶小,避免在支持产业扶贫和小微企业发展上出现“上热中温下凉”。二是指导贫困重点省份的分支机构,加强与地方政府特别是省、市政府沟通对接,发挥政府主导和银行协同作用,鼓励地市级以上政府建立产业扶贫贷款风险补偿基金,明确运作机制和代偿比例,推动“吕梁模式+特色产业扶贫”在贫困地区特别是深度贫困地区落地。三是对东部省份,银政有合作意愿共同支持小微企业发展的,允许采取“吕梁模式”拓展小微企业支持空间。四是对有一定管理能力、地市级以上政府建立风险补偿基金的,可适当下放二级分行一定额度产业扶贫贷款授信审批权限,提高办贷效率。
强化风险共担的理念。“吕梁模式”是政府主导下的风险共担,政府的风险补偿基金承担了主要的风险责任,通过发挥政府的组织优势和行业管理优势对企业进行筛选,很大程度上又解决了银行企业信息不对称和银行信贷管理半径问题。银行与政府按照3∶7或2∶8的比例分担最终损失责任,这是建立风险补偿基金或者与国家担保基金合作的基础,也是打消政府对银行转嫁风险顾虑的前提。总行层面应从制度上明确,经办行可以承担20%~30%的风险分担比例,鼓励各行创新和完善“吕梁模式”,通过引入保险机制、植入第三方监管等方式进一步降低贷款风险。
完善尽职免责制度体系建设。支持产业扶贫和小微企业发展,建立完善的尽职免责制度是解决各层级员工“不敢贷”思想的重要保障。一是尽责要先明责,要从制度上、流程上明确尽职的内容,建立统一的全流程信贷业务操作手册并保持稳定性,避免制度打架、多头管理,让经办人员有的放矢、有章可循,避免尽职责任泛化,怎么做都尽不了职。二是出现风险问题要及时进行责任认定,明确认定部门、认定流程,区分问题重要程度和主客观原因,该免责免责、该追责追责,抓住关键少数,避免一追一片、甚至同一问题反复追责。特别是对主动探索创新过程中出现的问题,要给予更多包容,鼓励创新发展。
加强信贷队伍能力建设。一是要加强信贷队伍市场化背景下的业务培训,增强适应市场、熟悉行业、了解客户的新能力,在上下交流、研讨调研、项目评审实践中加强队伍培养,补齐本领恐慌、能力不足、不会做、不敢做的短板。二是要提升信贷管理的科技含量,以产业扶贫、小微企业贷款为切入点,开发利用大数据平台,加大与工商、税务、水电等政府部门资源对接、信息共享,加强数据对比分析,扩大贷后监测管理半径,把风险遏制在日常管理中。三是要研究建立“吕梁模式”推广模板,制定模式化、规范化、制度化的风险补偿基金参考范本及操作流程,对基金的设立、使用、代偿等关键环节进行规范,引导各行合规操作、防控风险。
做好政策宣传,推动银政合作。“吕梁模式”是银政合力支持产业扶贫和小微企业的有效方式,起到了多赢的效果。一是要多渠道、多形式向政府及有关部门、社会各界宣传“吕梁模式”的优势和特点,推动地方政府积极建立风险补偿基金,为“吕梁模式”的推广营造良好的氛围,避免墙内开花墙外香。二是要引导地方政府立足当地条件和资源优势,因地制宜制定产业发展规划,积极培育“龙头企业+合作社+农户”的农业产业化联合体,推动产加销一体化,确保产业有资源、产品有市场、品质有保证,为金融扶贫提供有效的资金载体。三是充分发挥地方政府的组织优势和行业管理优势,推动产业扶贫信贷资金银政共管,提高政策性资金使用效率,坚决防止资金被挤占挪用。
积极争取国家政策扶持。国家应鼓励地方建立贷款风险补偿机制,并给予相应的政策扶持。要进一步明确地方政府出资建立风险补偿基金的合法合规性,保持支持政策的连续稳定,打消个别地方政府认为风险补偿基金是地方政府隐性负债的顾虑。解决产业扶贫和小微企业发展问题,中央和地方应该共同发力,对地方政府建立风险补偿基金等风险分担机制的,中央和省级层面应部分出资或给予补贴。比如中央、省、市、县可按2∶2∶3∶3的比例出资,明确运作规则,由地市级以上政府具体负责补偿基金运作管理;或者对市县两级政府建立补偿基金的,由中央和省两级财政给予一定额度的补贴,调动地方政府的积极性。同时,要允许各地结合实际主动探索,避免出现政策规定“一刀切”的情况。■
(责任编辑 植凤寅)

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